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中国城市管理重运动轻制度丑恶现象常"死灰复燃"

2010年09月06日 11:06　来源：《瞭望》新闻周刊　

　　进入城市大国的新时代，我们再一次面临“赶考”的挑战：如何在快速推进的城市化过程中管理好城市？

　　文/韩保江

　　随着城市化进程的快速推进和越来越多的人口向城市聚集，中国正在从农村人口占大多数的国家向城市居民占大多数的国家转变。这是一个巨变，它宣告传统以控制乡村、限制农民流动为特征的“城乡分治”模式将退出历史舞台，昭示以鼓励农村人口流动、放开城市限制为特征的“城乡一体化”治理模式将隆重登场。这个巨变，既会给城市带来新的发展机遇、发展动力和经济繁荣，也会给城市稳定和社会秩序带来巨大压力。因此，如何适应这一巨变，如何在城乡一体化加速推进的过程中管理好城市，如何突破制约城乡一体化发展的各种管理瓶颈等问题，亟待回答。

　　早在1949年新中国成立前夕，毛泽东是用进京“赶考”来形容我们党从领导农村革命和夺取政权到执掌政权与开展城市建设这一时代转换的。如今，进入新的城市大国的时代，我们将再一次面临“赶考”的挑战。这次“赶考”的主要题目就是如何在快速推进的城市化过程中管理好城市。这需要认真研究现代城市发展规律，虚心借鉴发达国家管理城市的经验，深入检讨我国城市管理中的不足甚至缺陷。

　　客观地讲，我国在过去几十年的城市管理中积累了不少经验。正因如此，城市化进程不仅快速推进，而且城市内部的经济和社会实现了发展和稳定。但也必须看到，我国的城市管理尚有诸多不足。具体表现在：一是刚性有余，柔性不足。现有城市管理方式多是沿袭计划经济体制和战争年代的管理观念，过于强调整齐划一。然而，城市应是丰富多彩的，城市人的生活应是更有个性的，特别是“市民社会”追求“自由和自治”，由此要求城市管理要更富有柔性，要更有人情味，而绝非简单的“命令与服从”、“违规与惩罚”，甚至“围追堵截”。

　　二是重人治，轻法治。当前我国的城市管理过程中仍偏重领导重视和领导批示，以会议落实会议的现象普遍存在，重部署，轻落实，进而使许多法律法规流于形式。甚至由于长官意志而更改法律的现象也仍然存在。由于忽视法律法规严肃性及其在城市管理中的作用，城市中的许多违规主体或是采取“上有政策，下有对策”的办法来应付管理，或采取贿赂手段来逃避法律制裁。

　　三是重政府，轻中介。城市管理主体是政府，但面对纷繁复杂的城市经济和社会生活，什么都要政府事必躬亲，是不可能的。许多发达国家都非常重视发挥“非政府组织”在城市管理中的作用。由于非政府组织的“民间性”、“中立性”，可帮助政府解决民间政府不能解决的许多矛盾和问题。而这一点在我国城市管理过程中常常被忽视。

　　四是重运动，轻制度。在我国城市管理过程中，无论是针对城市卫生、食品安全、假冒伪劣、黄赌毒、还是社会治安，都喜欢搞“战役式”的运动。不仅有五花八门的“大检查”、“严打月(年)”，而且有形形色色的专项治理“领导小组”。这种治理城市的方式不仅容易劳民伤财，引起民怨，而且其效果也不甚理想。许多丑恶现象经常在轰轰烈烈的“战役”之后“死灰复燃”。

　　五是政出多门，缺乏协调。在我国，专司城市管理的部门可谓不少，不仅有城管部门，而且有工商、卫生防疫、质量监督、食品安全、安全生产、公共安全等众多部门。城市管理水平不高，主要是因为部门之间职能交叉、缺乏协调。每个部门都容易从自身利益出发来制定政策，实施管理。有利的事大家争着管，无利的事易相互推诿，逃脱责任。由于这种“群龙治水”的管理方式效率很低，有的甚至越管问题越多，加上执法和管理过程中还存在着某些腐败或执法不公的现象，久而久之，管理部门的公信力每况愈下。

　　针对不足和问题，我们应在研究中国城市发展规律的基础上，尝试用“法治”来管理和治理城市。为此，首先要深化城市管理体制改革，精简和整合城市管理机构，加快建立公共服务型政府。全新的城市管理应是刚柔并济、管理与服务并重、把管理寓于服务之中，并以此来缓解管理者与被管理者的“对立情绪”。有效的管理是政令统一的管理，为此需要整合诸多的城市管理部门职能，合理分工，努力形成城市管理合力，提高城市管理效率。

　　其次，要加快完善我国城市管理的制度和法规，提高管理执法水平，最大限度减少管理执法过程的随意性。“公生明，廉生威”，城市管理只有有法可依、执法必严，才能有利于城市居民形成“遵纪守法”的良好预期，进而提高政府执法部门的公信力。

　　再有，要充分发展和利用中介组织，学会用社会力量管理社会。在城市管理过程中既要不遗余力地打击非法或黑社会组织，也要重视发展合法的非政府中介组织，充分发挥非政府中介组织在城市管理中的积极作用。

　　同时，要大力提高城市管理人员的素质和能力，克服城市管理人员的“本领恐慌”。正所谓“事在人为”，再好的制度、法规和政策都得通过城市管理人员来落实。因此，加强城市管理人员的培训，增强城市管理人员的素质，是落实好各项制度、法规、政策的根本保障。□